Soumission du Bureau du défenseur fédéral du logement à l'examen périodique universel des Nations unies

No au catalogue : HR34-17/2023F-PDF
ISSN : 978-0-660-49713-6

[1] La défenseure fédérale du logement (DFL) qui est non partisane et qui n'a aucun lien de dépendance avec le gouvernement est responsable de la surveillance du droit au logement et est mandatée pour mener des actions concrètes afin de s'attaquer aux logements inadéquats et à l'itinérance au Canada. Bien que le BDFL reçoive un soutien administratif de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP), il ne s'agit pas d'une unité officielle de la CCDP. Le mandat de la DFL, tel que défini par la Loi sur la Stratégie nationale sur le logement (LSNL^{Note de bas de page 1}), une loi fédérale adoptée en 2019, est d'agir comme mécanisme de reddition de comptes, de rapport et de surveillance pour la protection et le respect du droit à un logement adéquat au Canada. Marie-Josée Houle occupe actuellement le poste et le mandat de DFL, après avoir été nommée en février 2022 par le gouverneur en conseil du Canada. En sa qualité de défenseure, Mme Houle est chargée de formuler des recommandations pour améliorer les lois, les politiques et les programmes du Canada en matière de logement. La défenseure veille à ce qu'elles soient conformes aux normes internationales en matière de droits de la personne liées au droit à un logement adéquat. La LSNL exige expressément que la Loi soit interprétée à la lumière de l'obligation du Canada de réaliser progressivement le droit à un logement adéquat en vertu du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels^{Note de bas de page 2}. Entre autres responsabilités, la défenseure doit surveiller les progrès réalisés dans l'atteinte des objectifs et des échéanciers de la Stratégie nationale sur le logement (alinéa 13b) de la LSNL). De plus, la LSNL lui confie également le mandat de mener des recherches et des études sur les problèmes systémiques en matière de logement, de consulter les personnes en situation de logement inadéquat et d'itinérance et les organisations de la société civile, et de recevoir des mémoires concernant les problèmes systémiques en matière de logement. Enfin, la LSNL déclare que le gouvernement du Canada « a) reconnaît que le droit à un logement suffisant est un droit fondamental de la personne confirmé par le droit international; b) reconnaît que le logement revêt un caractère essentiel pour la dignité inhérente à la personne humaine et pour son bien-être, ainsi que pour l'établissement de collectivités viables et ouvertes; c) appuie l'amélioration de la situation en matière de logement de la population du Canada; et d) continue à faire avancer la réalisation progressive du droit à un logement suffisant, lequel est reconnu par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ».^{Note de bas de page 3}

[2] Dans l'esprit de faire progresser la mise en œuvre des normes internationales en matière de droits de la personne liées au droit à un logement adéquat, la défenseure soumet le présent rapport au Conseil des droits de l'homme à l'occasion de son examen du Canada dans le cadre du 4e cycle de l'examen périodique universel (EPU).

[3] Bien qu'il s'agisse du premier mémoire de la défenseure à l'EPU, elle reconnaît que les organisations des traités des Nations Unies ont une longue histoire et que leurs rapports publiés font comprendre au gouvernement du Canada la nécessité de s'attaquer sérieusement aux problèmes du droit à un logement adéquat et de l'itinérance.^{Note de bas de page 4} Ces rapports ont démontré comment des taux élevés de pauvreté, des logements inadéquats et l'incapacité d'allouer le maximum de ressources disponibles pour régler le problème ont mené à des violations des droits de la personne au Canada, particulièrement en ce qui concerne les programmes de financement visant à atténuer la crise du logement pour les peuples autochtones.

[4] Dans l'EPU de 2018, le Canada a accepté un certain nombre de recommandations axées sur les droits sociaux et économiques, le logement et l'itinérance.^{Note de bas de page 5}. Ce faisant, le Canada a indiqué que la nouvelle Stratégie nationale sur le logement et le projet de loi sur la Stratégie nationale sur le logement étaient des mesures clés en réponse à ces recommandations.

[5] La défenseure salue les progrès réalisés par le gouvernement du Canada en ce qui concerne les préoccupations soulevées dans l'EPU de 2018 au sujet de la nécessité d'une stratégie nationale sur le logement et d'un cadre législatif pour le droit à un logement adéquat.

[6] En 2018, le gouvernement du Canada a lancé les principaux programmes de la Stratégie nationale sur le logement (SNL).

[7] En 2019, le gouvernement du Canada a légiféré sur la LSNL et créé une architecture juridique unique pour traiter les violations du droit à un logement adéquat. La Loi établit des outils de responsabilisation pour aider à soutenir et à surveiller le droit au logement au Canada :

• Une Stratégie nationale sur le logement, qui appuie la réalisation progressive du droit de la personne à un logement adéquat;
• Un Conseil national du logement (CNL), chargé de superviser la mise en œuvre de la stratégie (dont la défenseure fédérale du logement est membre de droit);
• Une défenseure fédérale du logement, pour promouvoir et protéger le droit au logement au Canada;
• Des comités d'examen, pour examiner les problèmes systémiques en matière de logement et faire des recommandations au ministre responsable du logement.

[8] En même temps, la défenseure demeure préoccupée par l'omission de mettre en œuvre certaines des recommandations d'autres États parties (Croatie, Cuba, Danemark, etc.) qui ont trait au droit à un logement adéquat au Canada.

Répondre à ces préoccupations par la mise en œuvre de la SNL/LSNL

[9] Malgré le lancement de la SNL et la promulgation de la LSNL, la défenseure est très préoccupée par la lenteur des progrès et a entendu à maintes reprises des préoccupations, auxquelles ont fait écho la société civile^{Note de bas de page 6} et les détenteurs de droits^{Note de bas de page 7}, au sujet de l'incapacité de mettre en œuvre correctement le droit à un logement adéquat. En effet, ce manque apparent d'engagement à l'égard de la mise en œuvre dans le contexte des crises de la pandémie de COVID-19 et de l'inflation est encore plus troublant compte tenu de l'aggravation de la crise du logement au Canada depuis le dernier EPU. De plus, l'itinérance continue d'être une urgence, exacerbée par une augmentation alarmante de l'approvisionnement en drogues toxiques.

[10] Avec l'entrée en vigueur de la LSNL, les gens peuvent enfin revendiquer le droit à un logement adéquat dans le droit canadien, du moins au niveau fédéral. Il s'agit toutefois d'un droit très limité et, bien que ce droit soit maintenant prévu par la loi, la défenseure et d'autres personnes ne savent toujours pas comment ce droit se traduira en recours efficaces.

[11] Outre l'absence de recours pour les détenteurs de droits, il semble que le pouvoir exécutif fédéral, notamment le ministre, soit réticent à répondre efficacement aux problèmes systémiques soulevés par la défenseure et le CNL. C'était particulièrement le cas du rapport annuel de la défenseure^{Note de bas de page 8}, soumis à l'examen du ministre, en 2022. La défenseure estime qu'il est de la plus haute importance que le gouvernement du Canada donne suite à la substance de ses recommandations.

[12] De plus, il est évident que le gouvernement fédéral actuel n'a pas adopté le langage des droits de la personne en matière de logement et d'itinérance dans toutes ses communications officielles. Enfin, le gouvernement fédéral à Ottawa a fait preuve d'une réticence à tenir les autres ordres de gouvernement et les acteurs privés responsables des violations du droit à un logement adéquat.

[13] Bien que la SNL ait engagé le gouvernement à analyser les problèmes systémiques en matière de logement au moyen d'une analyse comparative entre les sexes et dans l'optique des droits de la personne^{Note de bas de page 9}, la défenseure fait remarquer que le gouvernement fédéral n'a pas intégré ces enjeux dans le processus de conception et de planification des programmes de logement. Les entités fédérales ont plutôt mis en place des programmes qui ne répondent toujours pas aux besoins des groupes les plus défavorisés au Canada.^{Note de bas de page 10} De même, la défenseure est consciente que les organisations de la société civile, les comités parlementaires et les détenteurs de droits au Canada ont tous dénoncé le fait que l'itinérance, la pauvreté et les logements inadéquats ont des répercussions disproportionnées sur les peuples autochtones, les personnes handicapées, les femmes et les personnes de diverses identités de genre, les communautés noires et racialisées, les immigrants et les réfugiés, les enfants et les jeunes, en violation des obligations du Canada en vertu de divers traités et instruments internationaux relatifs aux droits de la personne.^{Note de bas de page 11}

[14] De plus, la LSNL exige que toutes les initiatives en matière de logement se traduisent progressivement par le droit à un logement adéquat, en partie par le déploiement du maximum de ressources disponibles vers les personnes qui ont le plus besoin d'un logement. Ces obligations, bien qu'elles soient enchâssées dans une loi fédérale, ne font que renforcer les obligations découlant de traités internationaux conclus antérieurement par le gouvernement fédéral, qui lient tous les ordres de gouvernement au Canada (provincial, territorial, municipal).

[15] Dans certains cas, les administrations municipales ont choisi de ne pas tenir compte de leurs obligations en tant que détentrices de droits dans la réalisation du droit à un logement adéquat et ont choisi d'accorder la priorité à des domaines incompatibles avec leurs obligations en matière de droits de la personne. Par exemple, la défenseure souligne avec inquiétude la décision récente de la Ville de Toronto d'investir dans son budget des services de police plutôt que dans des refuges d'urgence contre le froid.^{Note de bas de page 12} La défenseure est également préoccupée par une tendance à l'augmentation des budgets des services de police à l'échelle du pays à un moment où les besoins en services et en programmes pour les personnes en situation d'itinérance sont de plus en plus grands et non comblés.

[16] L'urgence d'avoir des politiques et des programmes suffisamment efficaces pour faire face à l'inflation croissante du logement, aux expulsions, aux campements et à l'itinérance en raison des obstacles dans le secteur du logement n'a jamais été aussi grande. Pourtant, la portée de la SNL demeure trop limitée et, jusqu'à maintenant, elle n'a pas fait grand-chose pour améliorer la situation des personnes les plus démunies au Canada.

Le droit au logement pour les peuples autochtones

[17] L'exemple le plus flagrant est celui du logement des autochtones, que la SNL considère comme un « groupe prioritaire ». De plus, bien que cette désignation de peuples autochtones puisse sembler louable, elle pose des problèmes du point de vue des droits de la personne. Notamment, elle ne tient pas compte du droit des autochtones au logement en vertu de la Constitution fédérale^{Note de bas de page 13}, ainsi que des droits inhérents reconnus en vertu de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.^{Note de bas de page 14}

[18] Les acteurs étatiques responsables de la SNL n'ont toujours pas entièrement mis en œuvre les appels à la justice du Rapport sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées en ce qui concerne le logement et l'itinérance.

[19] Enfin, en ce qui concerne le logement et l'itinérance chez les Autochtones au Canada, le gouvernement, en collaboration avec les peuples autochtones, doit respecter un engagement de longue date visant à répondre aux besoins en matière de logement au moyen d'une stratégie particulière pour les Autochtones des régions urbaines, rurales et du Nord.

[20] La défenseure fédérale du logement s'est rendue à Nain, Hopedale et Goose Bay au Nunatsiavut ainsi qu'à Pangnirtung, Rankin Inlet et Iqaluit au Nunavut du 17 au 29 octobre, en partenariat avec les gouvernements inuits, afin d'en apprendre davantage sur le logement dans le Nord, en particulier pour les communautés inuites.

[21] La défenseure fédérale du logement a été témoin et a entendu directement des membres de la communauté inuite parler des terribles réalités du logement auxquelles ils font face en raison du colonialisme et de l'échec retentissant des multiples ordres de gouvernement pendant de nombreuses décennies à investir dans les droits de la personne des Inuits et à les respecter. Malgré les promesses répétées des divers ordres de gouvernement, les familles continuent de vivre dans des conditions déplorables. Il s'agit d'un manquement continu aux droits de la personne qui nécessite une attention urgente.

[22] La défenseure travaille actuellement avec les gouvernements inuits pour élaborer conjointement des recommandations à l'intention des responsables gouvernementaux afin de remédier aux inégalités de longue date et aux violations du droit à un logement adéquat. Les recommandations comprendront des mesures visant :

• À affecter des fonds pour répondre aux besoins des Inuits et de leurs communautés en matière de logement, en particulier pour entretenir et rénover les logements communautaires existants.
• L'appui de tous les ordres de gouvernement au Plan d'action sur le logement des Inuits.
• La reconnaissance du rôle direct des organisations inuites et des gouvernements en tant que partenaires principaux pour répondre aux besoins en matière de logement dans leurs communautés.
• Des investissements fédéraux directs et soutenus, y compris le respect de la relation financière de gouvernement à gouvernement par opposition à la création d'une myriade de programmes fédéraux de logement et de lutte contre l'itinérance.
• Un accès amélioré, souple et, dans la mesure du possible, direct aux programmes conçus pour réduire les besoins en matière de logement et aux investissements connexes dans les infrastructures.
• La réduction du surpeuplement et du nombre de logements nécessitant des réparations majeures.
• L'expansion des options de logement dans le continuum du logement au sein des communautés inuites.
• Une compréhension culturellement appropriée du foyer et des ménages.
• Explorer et corriger la discrimination dans les pratiques bancaires et la prestation d'assurance.

Les campements de personnes en situation d'itinérance

[23] La défenseure est très consciente du traitement des résidents des campements par les acteurs étatiques, en particulier la police, et affirme l'importance pour le Canada de mettre en œuvre une approche fondée sur les droits de la personne et fondée sur les principes énoncés dans le Protocole national pour les campements de sans-abri au Canada.^{Note de bas de page 15} En outre, la défenseure a convoqué sa propre équipe de chercheurs et d'universitaires afin de produire un rapport pour elle, qui a permis d'identifier cinq domaines clés dans lesquels les acteurs de l'État doivent mettre leurs actions en conformité avec les obligations en matière de droits de la personne.^{Note de bas de page 16}

• Cesser d'avoir recours aux services de police et d'application de la loi en réponse aux campements.
• Fournir du financement et des services à tous les ordres de gouvernement – pour soutenir les municipalités qui font face aux répercussions disproportionnées de la résolution des problèmes liés aux campements, et pour investir dans des options et des soutiens de logement à court et à long terme pour les résidents des campements.
• Assurer la participation significative des résidents des campements aux décisions qui les touchent.
• Reconnaître les droits distincts des peuples autochtones et les inclure dans l'élaboration des approches stratégiques des campements.
• Remédier aux conditions dans les campements et donner accès à des services de base comme l'eau potable, les installations sanitaires, l'électricité et le chauffage.

La financiarisation du logement

[24] La défenseure note également avec inquiétude que la financiarisation du logement est devenue un des principaux moteurs de la crise du logement au Canada. À compter de la fin des années 1990, avec le déclin des foyers de soins de longue durée abordables et multifamiliales et des logements locatifs construits à cette fin qui desservent les ménages à faible revenu; la financiarisation est une tendance bien documentée et alarmante dans le secteur de l'habitation. En effet, cette grave pénurie de logements locatifs abordables n'a fait qu'être exacerbée par la pandémie.

[25] La défenseure a commandé six rapports^{Note de bas de page 17} qui traitent des différentes facettes de ce phénomène social, juridique et économique complexe et de ses répercussions sur les droits de la personne au Canada.

[26] La recherche confirme que la financiarisation des logements locatifs a des effets néfastes sur le droit des locataires à un logement adéquat, particulièrement en ce qui concerne le droit au maintien dans les lieux, l'abordabilité et l'habitabilité. De plus, cette tendance a des répercussions disproportionnées sur les ménages noirs et d'autres groupes défavorisés, y compris les aînés, les ménages dirigés par des femmes, les immigrants et les réfugiés, et les personnes handicapées. Elle entraîne également une perte nette de logements locatifs abordables dans l'ensemble du système de logement du Canada, ce qui peut être interprété comme une régression des obligations du Canada en matière de droit à un logement adéquat.

[27] La recherche confirme également que la financiarisation des foyers de soins de longue durée est associée à des niveaux élevés de morbidité et de mortalité pendant la pandémie, ainsi qu'à une baisse de la rémunération, de la sécurité et des conditions de travail des travailleurs.

Recommandations du Défenseur fédéral du logement

[28] Les rapports recommandent un certain nombre de mesures pour les acteurs étatiques afin de freiner la financiarisation du logement et de remédier à ses effets négatifs, notamment :

• Suivre la propriété et mesurer l'impact de la financiarisation;
• Élaborer des mécanismes pour définanciariser la propriété;
• Suspendre les subventions de l'État et le soutien aux propriétaires financiarisés;
• Veiller à ce que les fonds de pension publics promeuvent le bien social par le biais de la législation;
• Mettre en œuvre des mesures durables de contrôle des loyers et de protection des locataires.

[29] La défenseure a demandé que le CNL mette en place une commission d'examen chargée d'entendre les détenteurs de droits et de faire rapport sur les conséquences négatives de la financiarisation pour tous les éléments du droit à un logement adéquat au Canada. Il s'agit notamment des expulsions et des rénovations, de la perturbation du droit au maintien dans les lieux, des loyers de plus en plus inabordables, de la diminution de la disponibilité des services, des menaces à la dignité des locataires et des locataires qui subissent des préjudices mentaux et physiques.

[30] Recommandation 1 : La défenseure recommande que le gouvernement fédéral remanie la SNL afin de refléter les engagements à l'égard du logement en tant que droit fondamental de la personne et de la réalisation progressive du droit à un logement adéquat décrit dans la LSNL. Le gouvernement fédéral doit :

• Offrir de meilleurs logements aux populations autochtones, quel que soit l'endroit où ils vivent. La stratégie doit soutenir une approche pour les Autochtones par les Autochtones. Elle doit donner aux gouvernements autochtones les ressources nécessaires pour répondre aux crises du logement dans leurs communautés;
• Réoutiller les programmes de la SNL pour répondre aux besoins particuliers des groupes défavorisés, en particulier les personnes en situation d'itinérance et d'insécurité en matière de logement;
• Donner la priorité au développement et à l'acquisition d'une offre de logements qui sont abordables de façon permanente et qui offrent une valeur communautaire;
• Donner la priorité au rôle de chef de file du gouvernement fédéral et à une approche pangouvernementale coordonnée pour faire participer tous les ordres de gouvernement à la résolution de la crise du logement.

[31] Recommandation 2 : Le gouvernement fédéral doit intégrer pleinement une approche fondée sur les droits de la personne dans la mise en œuvre de la Stratégie nationale sur le logement. Il doit :

• Élaborer et établir des cibles et des indicateurs publics fondés sur les droits de la personne pour tous les programmes de logement;
• Assurer une mobilisation et une consultation publiques significatives des détenteurs de droits, en particulier les personnes ayant vécu une expérience de logement inadéquat et d'itinérance, dans la conception, la prestation et l'évaluation des programmes de logement;
• Assurer une surveillance efficace et la transparence des rapports sur les résultats.

[32] Recommandation 3 : Le gouvernement fédéral doit assurer la reddition de comptes dans ses efforts pour faire progresser la réalisation progressive du droit à un logement adéquat. Il doit nécessairement inclure les gouvernements infranationaux du Canada (provinciaux, territoriaux, municipaux). Les gouvernements doivent :

• Appliquer la perspective des droits de la personne à la budgétisation et au financement des programmes de logement et de lutte contre l'itinérance;
• Assurer l'accès à des recours judiciaires efficaces en cas de violation systémique du droit à un logement adéquat;
• Assurer la responsabilité ministérielle et une étroite collaboration avec les mécanismes existants, y compris le CPN et la DFL;
• Assurer la responsabilisation de tous les ordres de gouvernement dans l'exécution de leurs obligations en matière de droit au logement;
• Fournir des ressources pour permettre à la société civile de s'engager activement dans de nouveaux mécanismes de responsabilisation;
• Entreprendre une surveillance continue des résultats et des rapports transparents sur les obligations du Canada en matière de droits de la personne.